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台湾休闲农业政策:发展历程、主要内容与经验分析

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台湾休闲农业政策:发展历程、主要内容与经验分析

书 书 书 收 稿 日 期 2019- 03- 04 作 者 简 介 黄 安 余 ( 1963- ), 男, 教 授, 博 士, 研 究 方 向 当 代 台 湾、 劳 动 就 业 . E- m a i l h a y 999@ s i n a . c o m d o i 10 . 16006 / j . c n k i . t w n t. 2019 . 02 . 001 台湾休闲农业政策 发 展 历 程、 主要内容与经验分析 黄 安 余 ( 华东政法大学政治学与公共管理学院, 上 海 201620 ) 摘 要 【 目 的/ 意 义】 研究我国台湾休闲农业发展的有关政策, 为我国大陆农业发展提供经验与借鉴。【 方 法/ 过 程】 选取台湾休闲农业政策发展的 3 个 阶 段 作 为 研 究 对 象, 即 20 世 纪 80 年代的拓荒阶段、 20 世 纪 90 年 代 的 成 型 阶 段 和 21 世纪初期的完善阶段, 总结梳理休闲农业政策的主要内容、 成 功 和 不 足。【 结 果/ 结 论】 台 湾 休 闲 农 业 发展的主要政策有 主管机构确立政策、 土 地 供 给 政 策、 人 力 资 源 政 策、 经 费 资 助 政 策、 休闲单位评估与认证政 策。 台湾当局的主导作用、 法 律 法 规 健 全, 以及民众的支持使政策得以成功实施, 但是由于存在政策漏洞, 一 定 程度上导致了执行困难。 关 键 词 台 湾; 休 闲 农 业; 政 策; 发 展 历 史; 经 验 分 析 中 图 分 类 号 F327 文 献 标 志 码 A 文 章 编 号 1637- 5617 ( 2019 ) 02- 0001- 05 T h e De v e lo p m e n t Co u r s e, Ma in Co n t e n t a n d Ex p e r ie n c e An a ly s is o f Le is u r e Ag r ic u l t u r e P o l ic y in T a iw a n H U AN G An- y u ( S c h o o l o f Po li t i c s a n d Pu b li c Ma n a g e m e n t , Ea s t Ch i n a Un i v e r s i t y o f Po li t i c a l S c i e n c e a n d La w , S h a n g h a i 201620 , Ch i n a ) Ab s t r a c t【 Obj e c t i v e / M e a n i n g 】 Th ea n a l y s i s o n t h ep o l i c i e s f o r t h ed e v e l o p m e n t o fl e i s u r ea g r i c u l t u r ei n Ta i w a n w o u l d p r o v i d ee x p e r i e n c ea n dr e f e r e n c ef o r t h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t i n m a i n l a n dCh i n a . 【 M e t h o d s/ Pr o c e d u r e s 】 Th r e e d i f f e r e n t s t a g e s o fl e i s u r ea g r i c u l t u r ep o l i c y i n Ta i w a n w e r es e l e c t e df o r t h er e s e a r c h , w h i c hw e r et h ep i o n e e r i n gs t a g e i n t h e1980s, t h em a t u r i n gs t a g ei n t h e1990s a n dt h ep e r f e c t i n gs t a g ei n t h ee a r l y 21s t c e n t u r y. Th em a i n c o n t e n t s, s u c c e s s e s a n ds h o r t c o m i n g s o fl e i s u r ea g r i c u l t u r ep o l i c y i n Ta i w a n w e r es u m m a r i z e da n ds o r t e do u t. 【 Re s u l t s/ Co n c l u- s i o n s】 Th em a i n p o l i c i e s f o r t h ed e v e l o p m e n t o fl e i s u r ea g r i c u l t u r ei n Ta i w a n i n c l u d e dt h ee s t a bl i s h m e n t o fa u t h o r i t a - t i v ei n s t i t u t e s, l a n ds u p p l y , h u m a n r e s o u r c e s, f i n a n c i a la i da n dt h ee v a l u a t i o n a n dc e r t i f i c a t i o n o fl e i s u r eu n i t s. Th e d o m i n a n t r o l eo fTa i w a n a u t h o r i t y , s o u n dl a w s a n dt h es u p p o r t f r o m p e o p l eh a dc o n t r i bu t e dt o t h es u c c e s s f u li m p l e - m e n t a t i o n o ft h ep o l i c i e s, bu t d u et o t h ee x i s t e n c eo fp o l i c y l o o p h o l e s i n ac e r t a i n e x t e n t, t h ei m p l e m e n t a t i o n o ft h e p o l i c y w as d i f f i c u l t. Ke y w o r d s Ta i w a n ; l e i s u r ea g r i c u l t u r e ; p o l i c y ; d e v e l o p m e n t c o u r s e ; e x p e r i e n c e 客 观 而 论, 休闲农业对台湾地区而言是一个舶 来 品。 19 世 纪, 意 大 利、 德 国 等 欧 洲 国 家 出 现 了 休 闲 农 业 的 雏 形, 后 经 发 展 与 完 善, 20 世 纪 中 期 逐 渐 扩 展 至 其 他 国 家 和 地 区。 台湾是我国最早引入 休 闲 农 业 的 省 份。 20 世 纪 70 年 代, 台 湾 农 民 出 于 提 高 农 业 经 营 效 益 的 考 虑, 自发开放自家经营的蔬 菜 园、 水 果 园、 花 卉 园 等, 供 游 人 观 赏、 采 摘 果 实 和 体 验 劳 作, 以 增 加 农 业 经 营 收 入。 经 历 了 孕 育 萌 芽、 初 步 合 作、 团 体 合 作、 推广经营等几个不同的 发 展 阶 段 后, 台湾休闲农业的影响力和知名度越来 越 大。 休闲农业对台湾农业经营范围的拓展、 农 业 经 济 的 转 型 升 级、 农业经营方式的改变, 以 及 农 产 品的错位竞争等方面都做出了历史性的贡献。 这 些 业 绩 的 取 得 绝 非 偶 然, 不仅是台湾农民苦心经营的 成 果, 也是台湾当局政策支持的显现。 正 是 台 湾 当 局为休闲农业的发展创造了良好的政策环境, 才 使 第 2 期 2019 年 4 月 台 湾 农 业 探 索 Ta i w a n Ag r i c u l t u r a lRe s e a r c h N o. 2 Ap r i l2019 得 休 闲 农 业 能 落 地 生 根、 雄 强 壮 大。 1 台湾休闲农业政策的发展历程 相 对 于 传 统 农 业 而 言, 休 闲 农 业 的 发 展, 既 转 变 了 农 业 经 营 方 式, 又改变了社会对农业的观念。 如 果 没 有 良 好 的 政 策 环 境, 休闲农业难以得到长足 发 展, 更 无 法 产 生 一 定 的 经 济 影 响 力。 台 湾 当 局 对 休 闲 农 业 的 认 识 有 一 个 发 展 过 程, 因而其政策制定 同 样 经 历 了 一 个 较 长 的 过 程, 并 出 现 了 政 策 反 复, 不 断 研 讨 与 修 正, 从而逐步形成了较为完善的休闲 农 业 发 展 的 政 策、 法 规。 这些都成为台湾休闲农业 发 展 的 制 度 保 障 或 政 策 环 境。 台 湾 当 局 制 定 休 闲 农 业 发 展 政 策 始 于 20 世 纪 80 年 代 初 期, 其 基 本 历 程 如 下。 1. 1 20 世 纪 80 年 代 的 拓 荒 阶 段 20 世 纪 80 年 代, 台 湾 休 闲 农 业 政 策 尚 处 于 拓 荒 阶 段, 没 有 任 何 现 成 的 政 策 和 法 规 可 以 借 鉴。 随 着 休 闲 农 业 的 发 展, 一 些 问 题 也 随 之 出 现, 必 须 要 从 制 度 源 头 加 以 解 决, 对于当时的台湾休闲农业而 言, 制度建设必须尽快提上议事日程。 从 1971 年 休 闲 农 业 在 台 湾 萌 芽 到 1980 年, 已 经 经 历 了 10 年 的 发 展, 客 观 上 要 求 制 定 明 确 的 政 策 和 法 规, 以 建 立 这 一 领 域 的 行 业 规 范。 在 此 背 景 下, 台 湾 当 局 休 闲 农 业 政 策 的 制 定 开 始 起 步。 1980 年, 台 北 市 政 府、 台 北 市 农 会 制 定 了 “ 台 北 市 农 业 观 光 推 展 计 划”; 1982 年, 台 湾 “ 农 委 会” 制 定 了 “ 发 展 观 光 农 业 示 范 计 划”, 这 项 政 策 于 1983 年 颁 布 实 施。 “ 计 划” 规定了休闲农业机构设置的基本程序, 即 “ 经 营 者 先 向 乡 镇 农 会 提 出 申 请, 再 由 县 ( 市) 政 府和省农林厅根据实际考察情况决定是否予以设立 机 构”。 1988 年, 台 湾 制 定 了 “ 核 定 农 渔 山 村 发 展 休 闲 农 业 及 休 闲 农 业 规 划 书”。 1989 年, 台 湾 “ 农 委 会” 对 休 闲 农 业 的 概 念 进 行 了 界 定, 从 此, 台 湾 社 会 对 这 种 农 业 经 营 方 式 有 了 全 新 的 认 识。 1. 2 20 世 纪 90 年 代 的 成 型 阶 段 20 世 纪 90 年 代, 台 湾 休 闲 农 业 政 策 逐 渐 发 展 成 型, 表 现 为 政 策 法 规 数 量 增 多, 政策质量有所提 升, 政 策 细 化 和 针 对 性 增 强。 1990 年, 台 湾 当 局 在 “ 改 革 农 业 结 构 提 高 农 民 所 得 方 案” 中, 增 加 了 “ 发 展 休 闲 农 业 计 划”, 规定了设立休闲农业区的基 本 条 件。 1991 年, 台 湾 完 成 了 “ 休 闲 农 业 区 管 理 办 法” 的 制 定, 规 范 了 休 闲 农 业 区 设 置 与 规 划, 并 制 定 了 监 督 与 奖 励 政 策。 1992 年, 台 湾 “ 农 委 会” 颁布了台湾农业史上第一部休闲农业法规, 即 “ 休 闲 农 业 区 设 置 管 理 办 法”。 该 办 法 规 定, 休 闲 农 业 区 非 都 市 土 地 面 积 必 须 达 到 50 h m 2 以 上, 都 市 土 地 面 积 要 达 到 10 h m 2 以 上。 1994 年, 台 湾 制 定 了 “ 休 闲 农 业 标 章”, 指出休闲农业区和休闲农场的不 同; 同 时, 制 定 了 “ 台 湾 休 闲 农 场 设 置 管 理 要 点 ( 草 案)” 和 “ 休 闲 农 业 设 施 设 置 标 准”。 1996 年, 台 湾 颁 布 了 “ 休 闲 农 业 辅 导 办 法” [ 1] 。 1999 年, 台 湾 “ 农 委 会” 修 正 公 布 了 “ 休闲农业辅导办法”, 并 制 定 了 “ 休闲农场专案辅导实施作业规定”、“ 休 闲 农 业 区 划 定 审 查 作 业 要 点”、“ 都 市 土 地 休 闲 农 业 区容许作休闲农业设施使用审查作业要点”。 同 时, 台 湾 省 农 会 出 版 了 “ 休 闲 农 业 相 关 法 规 汇 编”。 这 是 20 世 纪 80 年代以来台湾休闲农业政策和法规的 集 大 成, 是休闲农业制度建设的阶段性成果, 有 效 地改善了台湾休闲农业发展的政策环境。 1. 3 21 世纪初期的完善阶段 21 世 纪 初 期, 台湾休闲农业政策进一步完善 与 成 熟。 社会存在决定社会意识, 经 过 反 复 实 践, 在 此 阶 段, 休闲农业政策法规历经多次修正, 基 本 走 向 成 熟。 2000 年, 台 湾 当 局 通 过 了 “ 农 业 发 展 条 例 修 正 案”, 一 些 休 闲 农 业 发 展 的 政 策 随 之 得 以 修 正, 将 “ 休 闲 农 业 辅 导 办 法” 修 正 为 “ 休 闲 农 业 辅 导 管 理 办 法”, 规 定 休 闲 农 场 准 入 门 槛 为 0 . 50 h m 2 。 2001 年, 台 湾 制 定 了 “ 休 闲 农 业 园 区 计 划”, 旨 在 消 除 休 闲 农 业 各 自 为 政、 资 源 分 散、 行 业 竞 争 力 低 下 等 问 题。 2002 年, 台 湾 “ 农 委 会” 修 正 了 “ 农 业 发 展 条 例”, 将休闲农业置于地区宏观产业布 局 与 规 划 中 [ 2] 。 同 年, 台湾当局颁布了 “ 民 宿 管 理 办 法”, 将 民 宿 纳 入 休 闲 农 业 范 围 内。 2003 年, 台 湾 “ 农 委 会” 颁 布 了 “ 休闲农渔园区计划研提及补 助 要 点”。 2006 年,“ 休 闲 农 业 辅 导 管 理 办 法” 再 次 修 正, 将休闲农业发展转向品质升级, 争 取 实 现 休闲农业和旅游产业协调发展。 2006 年 以 后, 台 湾 实 行 休 闲 农 场 登 记 制 度、 等级评定和质量认证制 度, 以实现休闲农业机构的合法化经营。 2007 年 台 湾 “ 农 委 会” 修 正 了 “ 非都市土地作休闲农业使 用 与 兴 办 事 业 计 划 及 变 更 编 订 审 查 作 业 要 点”。 2011 年, 台 湾 最 新 修 订 的 “ 休 闲 农 业 辅 导 管 理 办 法”, 建 立 了 休 闲 农 业 区 隔 年 评 级 制 度。 经 过 30 多 年 的 制 度 建 设, 台湾休闲农业已在法制化轨道上平 稳 运 行。 2 台 湾 农 业 探 索 2019 年 4 月 2 台湾休闲农业政策的主要内容 台 湾 休 闲 农 业 发 展 的 政 策 法 规 达 50 多 种, 经 过 梳 理, 笔者将这些政策法规的主要内容归纳为以 下 5 个 方 面。 2 . 1 休 闲 农 业 主 管 机 构 的 确 立 休 闲 农 业 的 相 关 法 规、 政 策 文 件 都 明 确 规 定 台 湾 “ 农 委 会”, 是 休 闲 农 业 的 主 管 机 构,“ 台 湾 观 光 局”、“ 经 建 会” 是 协 办 机 构。 地 方 主 管 机 构 是 “ 台 湾 省 农 林 厅” 和 “ 各 直 辖 市 农 林 厅”, 以 及 各 “ 县 ( 市) 政 府 的 农 业 主 管 部 门”。 台 湾 “ 农 委 会” 肩 负 着 制 度 建 设 的 重 任, 制定与修正有关休闲农业 的 发 展 政 策、 法 规, 涉及到规划研拟、 经 费 划 拨、 发 展 推 动 等, 是 由 该 机 构 统 筹 主 管, 以 防 止 政 出 多 门。 台 湾 “ 农 委 会” 设 置 了 “ 休 闲 农 业 管 理 处”、 “ 辅 导 处” 和 “ 推 广 处” 等 业 务 部 门, 各 县 ( 市) 都 设 立 了 休 闲 农 业 管 理、 辅 导 机 构 和 推 广 机 构, 形 成了自上而下的休闲农业管理和指导的行政系统。 各 县 ( 市) 农 业 主 管 部 门 还 设 立 了 “ 休 闲 农 业 审 查 小 组”, 从 事 休 闲 农 业 区 划 定 工 作。 休 闲 农 场 经 营 者 必 须 要 向 农 业 主 管 部 门 提 出 申 请, 台 湾 “ 农 委 会” 拥 有 最 终 裁 决 权。 台 湾 “ 农 委 会” 组 成 专 家 评 审 委 员 会, 审 查 项 目 包 括 “ 直 辖 市 或 县 ( 市) 政 府” 报 送 的 休 闲 农 业 区 规 划 书, 并从多方面进行评 价, 以 实 现 休 闲 农 业 的 整 体 协 调 发 展。 2 . 2 休 闲 农 业 的 土 地 供 给 政 策 土 地 是 农 业 的 载 体。 休闲农业发展首先面临的 问 题 就 是 获 取 土 地 使 用 权, 无 论 是 休 闲 农 业 区、 休 闲 农 场, 还 是 各 种 农 业 观 光 园 的 设 置, 都 是 建 立 在 对 土 地 有 效 合 理 使 用 的 基 础 上。 台湾当局对休闲农 业 的 土 地 供 给 政 策 直 接 影 响 着 休 闲 农 业 的 发 展。 台 湾休闲农业政策法规中都对土地供给做出翔实的规 定, 政 策 十 分 清 晰 明 朗。( 1 ) 休闲农业区用地规模 限 制。 休 闲 农 业 区 用 地 是 非 都 市 土 地, 面 积 要 控 制 在 50~ 300 h m 2 ; 休 闲 农 业 区 用 地 是 都 市 土 地, 面 积 要 控 制 在 10~ 100 h m 2 ; 用 地 的 一 部 分 是 都 市 土 地, 一 部 分 是 非 都 市 土 地, 面 积 要 控 制 在 25~ 200 h m 2 。 地 形 条 件 特 殊, 用 地 面 积 上 限 可 适 度 放 宽 [ 3] 。( 2 ) 节 约 土 地 资 源 的 政 策 导 向。 台 湾 全 岛 仅 有 3. 6 万 k m 2 土 地, 除 城 市 用 地、 不 可 耕 土 地 外, 农 业 土 地 资 源 十 分 紧 缺, 各 行 业 都 必 须 节 约 用 地, 休闲农业更是台湾当局控制用地规模与用地指标的 重 点 行 业。 例 如,“ 非都市土地作休闲农业使用与 兴办事业计划及变更编订审查作业要点” 明 确 规 定 休 闲 农 业 用 地 的 指 导 思 想。 一是充分利用自然地形 特 征, 节 省 使 用 土 地 资 源。 根据地势分别建立适当 的 活 动 区 域, 并将各条人行道相互串通。 在 各 个 活 动 区 域 内 开 展 的 休 闲 活 动, 要以满足各种年龄层次 人 群 的 休 闲 为 第 一 要 务, 包括具有静态休闲和动态 休 闲 多 种 功 能。 二是充分发挥土地的使用效率。 要 对特定土地范围的建筑物进行统筹设计与配置, 并 对 集 体 空 间 予 以 预 留, 建设为民众休闲广场, 以 增 加 土 地 的 使 用 效 率。( 3 ) 不同的休闲农业经营模 式, 享 受 不 同 的 土 地 供 给 政 策。 台 湾 “ 休 闲 农 业 辅 导 管 理 办 法” 对 休 闲 农 业 区、 休闲农场的土地使用 约 束 完 全 不 同。 如要设置休闲农业区, 土 地 面 积 最 低 要 达 到 10 h m 2 以 上; 如 要 设 立 休 闲 农 场, 土 地 面 积 最 低 要 达 到 0 . 5h m 2 以 上。( 4 ) 不 同 类 型 的 土 地 使 用 限 制 不 同。 对于休闲农场设施用地, 政 策 规 定 山 坡 地 块, 应 当 根 据 “ 山坡地保育利用条例”、 “ 水 土 保 持 法”, 以 及 相 关 附 属 规 定, 提 供 详 细 的 水 土 保 持 与 环 境 维 护 计 划。 在非山坡地块兴建休闲农 业 设 施, 应当根据经过批准的计划书内容实施, 不 能超越许可范围用地违规建设农业休闲设施。 非 都 市 地 区 土 地, 休 闲 农 业 设 施 必 须 建 在 游 客 休 闲 区 内, 除 了 水 土 保 持 设 施、 环保设施和道路用地外, 其 总 面 积 不 得 超 过 休 闲 农 场 面 积 的 10% , 并 以 2 h m 2 为 限; 要 求 改 变 非 都 市 土 地 作 为 休 闲 农 业 设 施 区, 该 土 地 不 能 是 林 区、 水 土 保 持 区、 野 生 动 物 保 护 区、 自 然 保 护 区。 2 . 3 休 闲 农 业 的 人 力 资 源 政 策 休闲农业对经营管理者和从业人员的素质要求 与 传 统 农 业 有 所 不 同。 为 此, 台湾当局制定了休闲 农 业 的 人 力 资 源 政 策, 着力提升从业人员的综合素 质。( 1 ) 休 闲 农 业 人 员 培 训 政 策。“ 台 湾 休 闲 农 业 发 展 协 会” 开 展 人 员 培 训, 定期邀请专家学者举办 休 闲 农 业 经 营 讲 座、 开 设 课 程、 实 地 考 察 等, 旨 在 对 休 闲 农 业 从 业 人 员 进 行 职 业 培 训, 以 提 升 从 业 人 员 的 经 营 管 理 能 力 和 服 务 质 量。 培 训 的 主 要 课 程 包 括 服 务 品 质 课 程、 服 务 管 理 课 程、 住 宿 管 理 课 程 等。 台湾几乎所有休闲农场经营者都参加了各类培 训, 各 项 境 内 活 动 都 得 到 了 台 湾 “ 农 委 会” 和 地 方 政 府 资 助。 ( 2 ) 加 强 产 业、 学 校、 研 究 机 构 的 合 作, 通 过 与 台 湾 农 会 组 织、 台 湾 大 学、 屏 东 技 术 学 院、 南 开 科 技 大 学、 明新科技大学等院校, 以 及 科 研 机 构 的 业 务 合 作, 培养休闲农业经营管理人才。 3 第 2 期 黄 安 余 论台湾休闲农业发展政策 同 时, 将 台 湾 休 闲 农 业 区、 休闲农场空缺的就业岗 位 提 供 给 高 校 休 闲 产 业 专 业 学 生 实 习 实 训, 让 学 生 在 暑 假 到 休 闲 农 场 接 受 锻 炼, 提升潜在的人力资源 质 量。 这 种 产 学 研 合 作 的 方 式, 有利于提高休闲农 业 现 在 和 未 来 从 业 人 员 的 业 务 素 质, 促 进 休 闲 农 业 的 可 持 续 发 展。 2 . 4 休 闲 农 业 的 经 费 资 助 政 策 台 湾 “ 农 委 会” 除审查休闲农业区的设置地点 外, 还 要 聘 请 专 家 进 行 实 地 考 察 与 评 估, 若 园 区 规 划 详 尽 合 理, 获得评审通过的休闲农业区,“ 农 委 会” 将 给 予 经 费 资 助, 经 营 主 体 再 配 套 部 分 资 金。 经费主要来源于台湾地区行政主管部门的拨款资助 和 各 地 方 政 府 的 部 分 自 筹 经 费 [ 4] 。 休 闲 农 业 的 经 费 主 要 以 项 目 申 报 形 式, 是 自 上 而 下 申 报 和 审 批 建 设。 经 过 批 准 设 立 的 休 闲 农 场, 其经营能够享受各 种 优 惠 政 策, 政 府 拨 出 的 专 项 经 费, 主 要 是 为 了 协 助 休 闲 农 业 区 的 公 共 设 施 建 设, 如 水 利 工 程、 服 务 设 施、 组 织 宣 传 等 项 目。 在充分投资和经费合理使 用 的 同 时, 提升休闲农业园的设计与开发的层次。 在 2001- 2004 年 间, 台湾当局对休闲农渔园区总 投 入 在 23 亿元新台币以上, 其 中, 宜 兰、 南 投、 台 南 获 得 资 助 经 费 都 超 过 2 亿 元 新 台 币, 苗 栗、 嘉 义、 花 莲 获 得 资 助 近 2 亿 元 新 台 币 [ 5] 。 台 湾 还 增 加 财 政 支 农 资 金, 用 于 休 闲 农 业 基 础 建 设、 农 业 科 技、 农 产 品 深 加 工、 农 产 品 运 销 体 系 等 方 面 的 扶 持, 有 效 地 推 进 休 闲 农 业 的 发 展。 2 . 5 经 营 单 位 评 估 与 认 证 政 策 台 湾 注 重 对 休 闲 农 业 区 进 行 行 政 监 督, 隔 年 开 展 评 估 与 认 证 工 作。 台 湾 “ 农 委 会” 与 休 闲 农 业 学 会共同推动了休闲农业区和旅游景点的评估认证工 作, 并 对 通 过 评 估 的 经 营 单 位 颁 发 认 证 标 志。 台 湾 休 闲 农 业 区 的 评 估 认 证 主 要 对 园 区 特 色、 园 区 规 划、 产 业 创 意 运 用、 解 说 与 行 销、 组 织 与 人 力 管 理、 环 境 与 景 观 管 理、 社 区 参 与、 观光资源等进行 综 合 评 价, 评 选 内 容 包 括 农 场 资 源、 设 施 及 活 动 配 置 图、 整 体 经 营 方 向、 销 售 服 务、 游 客 体 验、 餐 饮 服 务、 住 宿 服 务 等。 台 湾 “ 农 委 会” 开 展 辅 导, 并 鼓 励 休 闲 农 区 提 升 服 务 质 量 和 档 次。 如 果 休 闲 农 业 区 经 过 专 家 评 估, 等 级 为 丁 等 者, 主管机关将撤销 该 休 闲 农 业 区 的 设 置 备 案, 从而形成了农业休闲区 的 退 出 机 制。 3 台湾休闲农业政策的成功与不足 3. 1 休 闲 农 业 政 策 的 成 功 经 验 总 体 而 论, 台 湾 休 闲 农 业 政 策 得 以 成 功 实 施, 主 要 原 因 在 于 政 府 的 主 导 与 推 动、 制 度 法 规 的 健 全, 以 及 民 众 的 支 持 与 配 合。 3. 1. 1 政府的主导作用 政府是制度的供给者, 主 要 从 事 顶 层 设 计。 如果没有政府的主导与推动力 量, 无论是制度的制定或制度的有效执行都将成为 空 谈。 在 相 当 大 的 程 度 上 讲, 台湾休闲农业发展也 是 一 种 政 府 行 为, 其 主 导 作 用 体 现 在 3 个 方 面。 ( 1 ) 政 府 的 积 极 推 动 和 参 与。 休 闲 农 业 是 在 “ 农 委 会” 的 直 接 推 动 下 进 行 的, 台湾当局直接参与规划 制 定, 农 业 主 管 部 门 负 责 管 理, 提 供 财 政 经 费 和 贷 款。 政府推动休闲农业发展的初衷是促进农业转型 和 降 低 农 业 经 营 风 险。 因为休闲农业既不是单纯的 农 业 发 展 项 目, 又不是纯粹的旅游项目, 而 是 将 两 者 有 效 整 合 的 立 体 式 资 源 开 发, 涉 及 到 较 多 的 行 政 主 管 部 门。 如 果 没 有 政 府 的 扶 持, 休 闲 农 业 的 发 展 必 将 寸 步 难 行。( 2 ) 政府制定政策法规, 并 监 督 制 度 的 实 施, 从而营造出休闲农业发展良好的政策环 境 [ 6] 。 如 前 所 述, 台湾当局制定了较为完备的法规 和 政 策, 保障了休闲农业在法制化轨道上运行。 相 关 法 规 规 定, 各级地方政府是休闲农业区建设的责 任 主 体, 园区公共建设用地由各级地方政府统筹解 决, 园 区 内 一 切 公 共 安 全、 水 土 保 持、 环 境 保 护 设 施, 以及道路建设等项目都由地方政府负责筹建, 并由执行机关负责协调办理使用许可证, 以 及 建 设 完 工 后 的 维 护 修 理。( 3 ) 政府机构对农户开展业务 指 导。 台 湾 “ 农 委 会” 指导休闲农业区和休闲农 场, 将园区内富有特色的农产品制成加工品或半成 品, 以 增 加 农 产 品 的 附 加 值。 3. 1. 2 制 度 法 规 的 健 全 台湾当局为休闲农业园 区 发 展 制 定 了 一 系 列 的 政 策 和 法 规, 这 些 文 件 十 分 细 致, 审 批 程 序、 审核标准具体明确, 可 操 作 性 较 强, 减 少 了 人 为 因 素 对 政 策 的 破 坏。 所 有 休 闲 农 场 都 要 办 理 登 记 许 可 证 手 续, 才是合法的经营单位。 各 休 闲 农 场、 休闲农庄都要按照法律规定从事生产 和 经 营, 没有出现盲目开发的混乱局面。 除 了 专 门 的 休 闲 农 业 政 策 外, 台湾当局还制定了一些配套的 政 策, 注重改善与规范休闲农业运行的整体环境。 台 湾 在 环 境 保 护、 文 化 保 护、 农 产 品 卫 生、 餐 饮 服 务、 住 宿 管 理、 农 产 品 交 流、 税收征管等方面的政 策 同 样 十 分 完 备。 如 2001 年 台 湾 “ 交 通 部 观 光 局” 提 出 “ 21 世 纪 台 湾 发 展 观 光 新 战 略”, 介 绍 了 生 态 4 台 湾 农 业 探 索 2019 年 4 月 旅 游、 文 化 旅 游、 健 康 旅 游 的 发 展 趋 势。 2009 年 台 湾 公 布 了 “ 观光拔尖领航方案”, 将 发 展 休 闲 农 业 及 生 态 旅 游 列 为 重 点 项 目。 同 时, 游 客 因 能 得 到 法 律 的 保 护, 享 受 法 规 赋 予 的 权 利, 使 休 闲 农 场 能 吸 引 更 多 的 游 客。 3. 1. 3 民 众 的 支 持 与 配 合 台 湾 民 众 对 休 闲 农 业 的 支 持 与 配 合 表 现 在 以 下 3 个 方 面。( 1 ) 自 发 成 立 促 进 休 闲 农 业 发 展 的 民 间 中 介 组 织。 如 “ 台 湾 农 业 发 展 协 会” 就 是 这 种 性 质 的 行 业 发 展 宣 传 中 介 机 构, 其 旨 在 建 立 与 市 场 营 销 机 构 的 合 作 关 系。 该 组 织 会 员 是 由 与 休 闲 农 业 关 系 密 切 的 农 场 所 组 成, 能 提 供 农 业 体 验、 农 业 产 销 等 服 务。 该 会 建 立 了 网 站, 使 游 客 能 及 时 掌 握 休 闲 农 业 发 展 的 动 态, 并 加 强 形 象 与 品 牌 传 播, 形 成 了 立 体 化 传 播 网 络, 使 游 客 可 以 享 受 快 捷 的 服 务; 同时还着力提升休闲农业 产 业 创 意, 实现有形产品与无形产品的有效融合。 ( 2 ) 组 建 “ 台湾休闲农业发展协会”, 其 成 员 都 是 休 闲 农 业 经 营 者, 他 们 相 互 交 流, 共同开展有关活 动, 提 高 了 休 闲 农 业 的 专 业 化 程 度 [ 7] 。 该 协 会 还 组 织 督 查、 评 估 等 工 作, 推动成立了休闲农业产业联 盟 等 机 构, 积极鼓励各界关注休闲农业发展。( 3 ) 农 民 的 积 极 加 入 与 支 持。 休闲农业发展的关键是农 户 自 主 经 营, 如 果 没 有 农 户 的 支 持, 行 业 不 可 能 得 到 良 好 的 发 展。 虽然各级政府和部门提供了优惠政 策, 但道路两旁的观景设施农业只有在得到农民的 支 持 后 才 能 规 划。 台湾当局从未强制农民参与景观 农 业 规 划, 没 有 采 取 粗 暴 的 行 政 行 为, 逼 迫 农 民 种 植 他 们 不 愿 意 种 植 的 农 作 物, 以 形 成 道 路 景 观。 3. 2 休 闲 农 业 政 策 的 不 足 虽 然 台 湾 休 闲 农 业 的 法 规 政 策 健 全, 但 是 由 于 法 规 政 策 修 订 仓 促, 政策漏洞在一定程度上导致执 行 困 难 [ 8] 。 如 政 策 法 规 对 休 闲 农 业 与 旅 游 业 的 边 界 划 定 不 清。 有 一 种 观 点 认 为, 休闲农业正是都市休 闲 生 活 的 继 续 与 延 伸, 应当向纯粹的观光产业方向 发 展。 事 实 上, 持这种观点则有可能将休闲农业引 向 旅 游 业 的 发 展 道 路, 使之成为一种单项的资源开 发 与 发 展 行 为。 如 果 农 业 资 源 单 向 开 发, 不 但 没 有 任 何 优 势 可 言, 而且会使休闲农业在相当程度上分 散 了 普 通 旅 游 业 的 游 客 资 源, 特别是在休闲观光园 的 数 量 已 超 过 2500 家 的 形 势 下, 台 湾 普 通 旅 游 业 生存与发展不能不受到休闲农业的冲击。 当 旅 游 淡 季 时, 游客稀疏使行业竞争变得更加惨烈。 须 知, 休 闲 农 业 是 传 统 农 业 的 华 丽 转 身, 而 不 是 单 纯 的 旅 游 观 光 产 业, 是 农 业 向 第 二、 第三产业的延伸, 从 以专门生产农产品为主到扩大发展农业服务业, 并 将 农 业 与 第 三 产 业 有 机 整 合, 使农业具有生产、 生 活 和 生 态 的 特 征 [ 9] 。 台湾有些休闲农场的经营者刻 意 淡 化 农 业 色 彩, 扩大旅游经营的成分, 从 而 与 旅 游 业 形 成 不 当 的 恶 性 竞 争, 而地方政府对此却不予 以 制 止。 一些政策法规侧重于休闲农业区和休闲农 场 的 硬 件 规 划 与 建 设, 对休闲农业周边基础设施供 应 者、 运 输 者、 乡村旅游地行销组织的建设不足。 再 如, 休 闲 农 业 发 展 无 法 取 得 交 通、 观 光、 土 地 管 理、 区域规划等行政主管部门的协同与支持。 这 些 问 题 都 是 未 来 台 湾 “ 休闲农业政策法规” 修 订 时 必 须 重 视 的 问 题, 要将它们纳入制度覆盖范围之内。 参 考 文 献 [ 1 ] 陈 文 强 . 台湾发展休闲农业的成功经验及启示 [ J ] . 农 村 经 济, 2009 ( 9 ) 43. [ 2 ] 李 宪 建 . 台湾休闲农业发展的若干问题探析 [ J ] . 北 方 经 济, 2013 ( 9 ) 80- 81. [ 3 ] 詹 玲, 冯 献 . 台湾休闲农业的发展策略 [ J ] . 台 湾 农 业 探 索, 2009 ( 3 ) 48- 51. [ 4 ] 曾 玉 荣, 周 琼, 李 晗 林 . 台湾休闲农业区发展历程、 建 设 布 局 与 借 鉴 [ J ] . 福 建 农 业 学 报, 2012 , 27 ( 12 ) 1383- 1390 . [ 5 ] 周 琼 . 台湾各县市休闲农业现状分析 [ J ] . 台 湾 农 业 探 索, 2011 ( 5 ) 1- 6. [ 6 ] 杜 兴 军, 陈 曦 . 台湾地区休闲农业发展的经验及对大陆的启示 [ J ] . 农业现代化研究, 2013 , 34 ( 2 ) 198- 20

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